Wie onderwijs zegt, zegt al snel regels. Van oudsher staat de onderwijssector bekend om zijn regeldichtheid en daar is ondanks bijna veertig jaar dereguleringsbeleid niet veel aan veranderd. In de afgelopen twee maanden heb ik met verschillende mensen in het onderwijs gesproken over regels en wens om de verantwoordelijkheid en handelingsruimte in de organisatie en bij docenten neer te leggen.
Om maar met een conclusie te beginnen…..
Een conclusie die ik trek uit de gesprekken is dat docenten, schoolleiders, stafadviseurs en bestuurders vooral regels hekelen die de uitvoeringspraktijk van het onderwijs ‘micromanagen’ en tot uniformiteit en standaardisatie dwingen. Dit staat de vrije uitvoering van hun werk en de zeer noodzakelijke variatie in de onderwijspraktijk in de weg. Al profileren zij zichzelf liever als slachtoffers van dit soort door anderen opgelegde regels, onderwijsbestuurders, stafadviseurs en beleidsmakers, schoolleiders en ja, ook leraren zelf, deinzen er niet voor terug om de uitvoering van de onderwijspraktijk voor anderen of zichzelf in uniformerende en standaardiserende regels te vatten.
Een hbo-docent: ‘Enkele docenten van onze opleiding was gevraagd om een handreiking te maken voor het nakijken en beoordelen van eindscripties. Zij kwamen met een heel gedetailleerd en ingewikkeld toetsingskader, waarbij via een puntentelling het eindcijfer kon worden berekend en voor elk te toetsen onderdeel een format moest worden ingevuld. Ik merkte dat als ik met deze regels en het format een eindscriptie nakeek, er uit de berekening een lager, of juist hoger cijfer kwam dan ik op grond van mijn eigen professionele oordeel zou geven. Mijn bezwaren werden door de anderen weggewuifd met de reden dat dit zo moest omdat we anders niet door de accreditatie zouden komen. Toen de accreditatiecommissie uiteindelijk kwam, waren ze heel kritisch op ons beoordelingsformat en vroegen ze of we niet ‘gewoon een cijfer voor de eindscriptie konden geven met eenvoudige onderbouwing daarbij’.’
Een andere conclusie: het probleem met de regeldrift in het onderwijs is dat deze regeldrift stoelt op een heel grote misvatting, namelijk dat uitvoering geven aan goed onderwijs kan worden geregeld, dat er algemeen toepasbare recepten en voorschriften voor zijn. Dat kan niet, omdat regels, recepten en voorschriften voorbijgaan aan de specifieke situatie waarin de hoofdrolspelers van onderwijs in onderling samenspel onderwijs maken en hun eigen betekenis geven aan de bedoeling en de kwaliteit ervan.
Dit misverstand heeft betrekking op dat, gezien de meervormigheid van onderwijs, onderwijsbestuur moet diversificeren en variëren. Dit klinkt erg voor de hand liggend maar in werkelijkheid is het een van de moeilijkste opgaven voor onderwijsbestuurders en wat ik maar noem ‘het ongemak van variëteit en verschil’. Als iets een onderwijsbestuurlijke en politieke reflex is, en daarmee schering en inslag in het onderwijs, is het wel uniformeren en standaardiseren.
Het lijkt mij wel belangrijk dat de wijzer nu niet volledig de andere kant opslaat en we totaal afwijzend komen te staan ten opzichte van toetsen en het in kaart brengen van opbrengsten van onderwijs en onderzoek. Dat zou niet alleen tot grote vrijblijvendheid leiden, maar ook wordt dan het kind met het badwater weggegooid: toetsen vormen immers een kernelement van goed onderwijs, en het kunnen maken, interpreteren en benutten van toetsen om leerlingen verder te brengen, is een cruciaal element van de professionele beoefening van het beroep van leraar.
Regels vermomd in een convenant, prestatie- en kwaliteitsafspraken, protocol, kader, handreiking…..
Het is een mythe dat de Rijksoverheid al die onderwijsregels zou produceren. Gedurende de afgelopen drie decennia is een toenemend aantal organisaties in het bestuurlijk middenveld (denk aan de PO-Raad, VO-raad en de MBO-Raad, de Vereniging Hogescholen en de VSNU, vakbonden, de Inspectie van het Onderwijs, de NVAO en Visiterende en Beoordelende Instanties, project-, proces- en programmaorganisaties die landelijk beleid uitvoeren, enzovoort) juist steeds meer regels gaan produceren, al dan niet intentioneel. Ook de vertaling van wet- en regelgeving naar de eigen context van de instelling kan vaak ook rekenen op een versmalling van de professionele ruimte voor schoolleiders en docententeams.
En ondanks de vrije beleidsruimte en de toegenomen autonomie om beslissingen te nemen die passen bij de eigen specifieke situatie en context, kenmerkt onderwijsbestuur buiten het overheidsdomein zich ook vaak door uniformering en standaardisering.
Deze regels zijn soms direct herkenbaar als het een reglement of code betreft. De onderwijs-cao’s zijn een berucht voorbeeld: veel regels in cao’s worden als regelrechte ramp ervaren, bijvoorbeeld de werktijdfactor, waarover een locatie-directeur in het voortgezet onderwijs zegt: ‘Die wordt tot vier getallen achter de komma berekend. En als ik de onderwijstijden wil veranderen, iets dat de vormgeving en kwaliteit van ons onderwijs zeer ten goede kan komen, moet ik aan elke docent afzonderlijk vragen of we de cao mogen overtreden.’
Het ingewikkelde is dat regels steeds vaker zijn vermomd als convenant, protocol, standaard, kader, handreiking, statuut, norm, ‘good practice’ en wat dies meer zij. In de literatuur worden dat sociale regels oftewel ‘soft governance’ genoemd. Twee voorbeelden:
Een bestuurder vertelde dat zijn roc samen met externe partijen een zogenaamd Centrum voor innovatief vakmanschap (CIV) heeft opgericht. Docenten, leidinggevenden, stafleden en bestuurders steken hier veel tijd en energie in, en met succes: het centrum loopt en de resultaten zijn goed. Tegelijkertijd merkt de bestuurder dat er ook veel tijd en energie worden opgeslokt door de regels en administratieve lasten die de subsidievoorwaarden met zich meebrengen: er is een ‘motiverende’ audit, dan een ‘tussentijdse audit’ en vervolgens is er het verzoek precies te verantwoorden hoe aan de subsidieregels is voldaan als voorwaarde voor het verkrijgen van de rest van de subsidie. De bestuurder overweegt de stekker uit het CIV te trekken, of het op eigen kracht te gaan doen, omdat de administratieve lasten en regeldruk niet meer opwegen tegen de baten van de subsidie. Een directeur van een hbo-instelling bevestigt deze ervaring voor de Centers of expertise: de inkadering en administratieve rompslomp wegen soms nauwelijks op tegen de subsidie.
In een onderzoeksrapport naar intern toezicht in het hoger onderwijs formuleert de inspectie een ‘ontwikkelperspectief ’ dat de verwachtingen en uitgangspunten over de uitoefening van intern toezicht expliciteert ‘die binnen en buiten de sector zelf leven en breed weerklank vinden’ (Inspectie van het Onderwijs, 2013, p. 24). Hoewel de inspectie in het rapport expliciet aangeeft dat dit ontwikkelperspectief niet bedoeld is als leidraad of voorschrift voor raden van toezicht, maar eerder als een gespreksagenda, is het zeer denkbaar dat raden van toezicht, wetende dat het inspectietoezicht zich de komende jaren zal uitstrekken tot het functioneren van bestuur en intern toezicht, zich wel degelijk zullen richten op dit ontwikkelperspectief en het toch als een voorschrift zien. En niet helemaal zonder grond; in het rapport staat namelijk ook: ‘Natuurlijk zijn aspecten gekozen die de inspectie zelf ook betekenisvol acht en goedkeurt’ .
Misschien onbedoeld, maar van dit ontwikkelperspectief gaat een regulerende werking uit op de governance van instellingen voor hoger onderwijs, aangezien bevindingen en oordelen van de Inspectie van het Onderwijs een grote impact hebben op hun legitimatie en reputatie.
Ongewenste neveneffecten van prestatiesturing
De regels, standaarden en protocollen die het gevolg zijn van de op dit moment zo dominante (afreken)cultuur in het onderwijs vormen een bijzondere variant en zijn het resultaat van prestatiesturing en onevenwichtige nadruk op leeropbrengsten (vooral in po, vo, mbo) in de basisvakken taal en rekenen/wiskunde in combinatie met intensieve bureaucratische verantwoording. Alles wat in de onderwijspraktijk wordt gerealiseerd moet op papier worden verantwoord aan de buitenwacht, het liefst uitgedrukt in kwantitatieve gegevens (gemiddelde Citoscores, rendementscijfers, aantal publicaties en citatieindex). Het is bekend dat eenzijdige prestatiesturing in het onderwijs leidt tot ongewenste neveneffecten zoals versmalling van het curriculum, ‘teaching to the test’, uitholling van de professionaliteit van leraren. Deze ongewenste effecten overschaduwen op den duur de beoogde effecten van prestatiesturing.
Doorbreken ongemakkelijk spanningsveld vraagt om lef en professioneel gezond verstand
De angst en risicomijdende regel- en controledrift in het onderwijs die zich tot in de uitvoeringspraktijk uitstrekt, illustreert het spanningsveld tussen het lage vertrouwen van de samenleving en de politiek in de capaciteiten en het morele kompas van de mensen die het onderwijs maken en besturen enerzijds, en de hooggespannen verwachtingen van geweldig onderwijs en de roep om excellentie anderzijds.
Het doorbreken van dit ongemakkelijke spanningsveld vraagt om lef en professioneel gezond verstand van alle betrokkenen om het onderwijs dat leerlingen, ouders, leraren en hun direct leidinggevenden dagelijks met elkaar maken niet dicht te regelen maar aan hen de ruimte te geven voor vrije uitvoering en hierover van hen royale verantwoording te verlangen.
Inspectie van het Onderwijs (2013). Intern toezicht op onderwijskwaliteit in het hoger onderwijs. Een bijdrage aan het wetstraject versterking besturing.